Lausunto: Komission direktiiviehdotus DAC-veroraportoinnin keventämiseksi

Valtiovarainministeriölle
Lausuntopyynnön diaarinumero: VN/20147/2026

Palvelualojen työnantajat Palta ry kiittää valtiovarainministeriötä mahdollisuudesta lausua virka-apudirektiivin muuttamisesta (DAC, Administrative Cooperation in the Field of Taxation) valtioneuvoston U-kirjelmän laatimisvaiheessa eduskunnalle. Palta ry on mielellään käytettävissä myös jatkovalmisteluvaiheissa.

Palta suhtautuu hyvin myönteisesti komission tavoitteisiin DAC-sääntelyn keventämiseksi ja yksinkertaistamiseksi. Kuten komissio myöntää, yhdeksän eri DAC-direktiivin kokonaisuus on aiheuttanut sirpaleisen ja monimutkaisen sääntelyverkoston, jonka seurauksena veronmaksajien oikeusvarmuus on heikentynyt ja hallinnolliset kulut ovat kasvaneet merkittävästi. Komissio järjesti alkuvuodesta 2026 avoimen kuulemiskierroksen. Palta on tyytyväinen, että yritysten kommentit kuuluvat ehdotuksessa.

Komission direktiiviehdotus harmonisoi ja yksinkertaistaa raportointia ja tiedonvaihtoa EU-tasolla. Nykyinen kansallinen sirpaleinen DAC-lainsäädäntö sekä tämän direktiivin mahdollinen kansallisesti keskenään ristiriitainen implementointi aiheuttavat kuitenkin edelleen haasteita yhdenmukaisuudelle ja hallinnollisen taakan keventäminen saattaa jäädä puolitiehen. Kansallinen lainsäädäntö on monissa tapauksissa direktiivien vähimmäisvaatimuksia tiukempaa, koska EU-lainsäädäntö jättää tarkoituksellisesti jäsenvaltioille liikkumavaraa harmonisoinnin tasossa. Myös Draghin raportissa kuvataan tätä ongelmaa: verolainsäädäntö on tunnistettu alaksi, johon niin sanottu gold-plating eli EU-sääntelyn kansallinen ylisääntely kohdistuu usein.

Lisäksi jäsenvaltiot jättävät usein kansallisen sääntelyn voimaan myös sellaisissa asioissa, joita jo säännellään EU-oikeudessa, mikä johtaa päällekkäisiin sääntelyjärjestelmiin. Suomessa tulisikin implementoida direktiivi ilman tiukentavaa ja poikkeavaa kansallista sääntelyä. DAC- ja verotuksen Omnibus-direktiiviehdotusten mahdollisen implementoinnin yhteydessä tulisi tarkastella Suomen verojärjestelmää kokonaisuutena ja yksinkertaistaa ja harmonisoida sääntelyä järjestelmällisesti.

Euroopan komission ehdotuksessa on kiinnitetty huomiota tähän haasteeseen. Jäsenvaltioille on jätetty vähemmän harkintavaltaa direktiivien täytäntöönpanossa. Palta on tyytyväinen, että ohjauksen antaminen jäsenvaltioille yhdenmukaisen soveltamisen varmistamiseksi on spesifisti mainittu ehdotuksessa. Komission tulee arvioida täytäntöönpanon onnistumista.

Komissio toteaa vaikutusarviossaan suoraan, että DAC6:n raportointi on tuottanut varsin heikosti hyödynnettävää tietoa mutta aiheuttanut suuria kustannuksia yrityksille. Palta kannattaa DAC6-raportointiin ehdotettuja kevennyksiä, olennaisimpana se, että vähimmäisveroraportoinnin (Pilari 2, DAC9) piiriin kuuluvat konsernit vapautetaan DAC6-raportoinnista.

Tietojen antamisajasta on säädetty raportoitavista järjestelyistä annetussa laissa. Ilmoittamisvelvollisen, kuten verovelvollisen yrityksen, on tullut raportoida Verohallinnolle tiedot 30 päivän kuluessa siitä, kun jokin lain raportointikynnyksistä ylittyy. Mikäli raportissa on virhe, tulee Verohallinnon päätöksen mukaan raportti toimittaa uudelleen kokonaisuudessaan (ei pelkästään muuttunein osin). Palta ry kannattaa komission ehdotusta raportointiajan pidentämistä 90 päivään. 

Suomalaisyritykset toivoivat aiemmassa kommunikoinnissaan komission kanssa, että DAC-raportoinnin uudistamisessa tehtäisiin vaikuttavia muutoksia, jotka aidosti karsivat päällekkäisyyttä ja hallinnollista taakkaa. Maakohtaisen raportoinnin (DAC4)- ja vähimmäisverotuksen (DAC9)-raportoinnin yhdistäminen on siten juuri toivotunlainen, merkittävä ja kannatettava uudistusehdotus. Yksi ilmoituslomake, yhdellä määräajalla kattaisi koko EU-konsernin.

Komission vaikutustenarvioinnissa tunnistetaan keskeiseksi ongelmaksi se, ettei EU:ssa ole käytössä keskitettyä ja luotettavaa järjestelmää sen varmistamiseksi, että ilmoitettu TIN-tunniste (Tax Identification Number) vastaa oikeaa verovelvollista. Komissio ehdottaa tähän ratkaisuksi keskitettyä TIN-varmennustyökalua. Palta pitää tavoitetta kannatettavana: luotettava digitaalinen tunnistaminen vähentäisi virheitä, päällekkäisyyksiä ja tietojen yhteensovittamiseen liittyviä ongelmia sekä keventäisi yritysten hallinnollista taakkaa. Komission ehdotuksen mukaan varmennetun TIN-tunnisteen käyttö mahdollistaisi myös kevennetyn raportoinnin, jossa yrityksen tarvitsisi ilmoittaa vain verovelvollisen nimi ja varmennettu TIN. Digitaalinen, tehokas ja luotettava tunnistaminen ja tunnistautuminen on tärkeää paitsi verohallinnoille, myös yritysten välisessä kanssakäymisessä.

DAC-järjestelmää on viime vuosina laajennettu kattamaan yhä uusia raportointivelvoitteita, minkä seurauksena jäsenvaltioiden välillä liikkuvien henkilötietojen ja tunnistetietojen määrä kasvaa jatkuvasti. Mitä enemmän henkilötunnuksia ja muita tunnisteita käsitellään eri järjestelmissä ja eri jäsenvaltioissa, sitä suuremmaksi kasvavat virheellisen kohdistamisen, tietomurtojen ja identiteettiväärinkäytösten riskit. Yrityksille ei tule sälyttää tarpeetonta vastuuta henkilötietojen keräämisestä ja luovuttamisesta silloin, kun tietojen käsittely johtuu ensisijaisesti viranomaisraportoinnin tarpeista eikä yrityksen omasta liiketoiminnasta.

Palta on lainvalmistelun aiemmissa vaiheissa esittänyt sekä Suomessa, että komissiolle, että yksityishenkilöiden ja yritysten (organisaatioiden) digitaalinen identiteettilompakko olisi paras keino tunnistamiseen veroasioissa. Jäsenvaltioiden tulee tarjota kansalaisilleen mahdollisuus ottaa käyttöön EUID lompakko vuoden 2026 loppuun mennessä. Lisäksi eurooppalaista yrityslompakkoa (EBW) koskeva ehdotus on tekeillä.[1] Yrityslompakot voisivat toimia yhteentoimivuuskerroksena nykyisten kansallisten tunnisteiden välillä. Tämä parantaisi verovelvollisten tunnistamisen ja tietojenvaihdon laatua ilman, että yrityksille syntyisi uusia hallinnollisia velvoitteita.

Direktiiviluonnos huomioi ID-lompakot rinnakkaisena vaihtoehtona TIN-varmennukselle. Palta pitää tärkeänä, että TIN-varmennustyökalu ja eurooppalaiset identiteetti- ja yrityslompakot rakennetaan aidosti yhteentoimiviksi ja että molemmat hyväksytään jäsenvaltioissa neutraalisti. Jäsenvaltioihin ei tule syntyä pakottavaa tai hajanaista sääntelyä, joka suosisi vain yhtä tunnistautumismallia. EU:n ja Suomen tulee lisäksi huomioida OECD:ssä tehtävä työ kansainvälisen identiteettilompakon kehittämiseksi.

Suomessa luonnollisten henkilöiden verotunnisteena käytetään henkilötunnusta. Henkilötunnus toimii laajasti yksilöivänä tunnisteena sekä viranomaisasioinnissa että yksityisen sektorin palveluissa. Vaikka henkilötunnus ei yksinään ole vahva sähköinen tunnistautumiskeino, sen laaja ja pysyvä käyttö eri järjestelmissä lisää tietojen yhdistelyyn, väärinkäytöksiin ja tietosuojahaasteisiin liittyviä riskejä. Jos henkilötunnus päätyy tietomurron tai muun tietovuodon seurauksena ulkopuolisille, sitä ei käytännössä voida vaihtaa samalla tavalla kuin esimerkiksi salasanaa.

Eurooppalainen identiteettilompakko tarjoaisi turvallisemman ja nykyaikaisemman vaihtoehdon. Verovelvollisen tunnistaminen voisi perustua viranomaisen varmentamiin tietoihin eikä pelkkään pysyvään tunnistenumeroon. Veroviranomainen voisi saada luotettavan vahvistuksen henkilön tai yrityksen tunnistamisesta ilman, että henkilötunnusta olisi aina tarpeen vastaanottaa, tallentaa tai välittää eteenpäin. Tämä parantaisi tietojen laatua, vähentäisi virheellisiä tunnistetietoja, nopeuttaisi rajat ylittävää tiedonvaihtoa ja keventäisi yritysten hallinnollista taakkaa.

EU:ssa kehitys kulkee kohti mallia, jossa pysyvien tunnisteiden sijasta vaihdetaan varmennettuja ominaisuuksia ja todistuksia. Tämä vastaa paremmin tietosuojan, tietoturvan ja kyberturvallisuuden vaatimuksiin. Eurooppalainen identiteetti- ja yrityslompakko tulisikin nähdä paitsi hallinnollisen taakan vähentämisen välineenä myös merkittävänä tietoturva- ja kyberturvallisuushankkeena.

Suomen ja muiden jäsenvaltioiden tulee edetä ID-lompakoiden toteuttamisessa ripeästi ja varmistaa, että niitä voidaan hyödyntää myös verotuksen ja DAC-raportoinnin tarpeisiin. Suomelle asia on erityisen akuutti, koska henkilötunnuksen käyttö verotunnisteena aiheuttaa rakenteellisia tietosuoja- ja tietoturvariskejä.

EU:n ja OECD:n verotietojen automaattisessa tietojenvaihdossa XML on vakiintunut standardiformaatti, jonka tavoitteena on nopea, yhdenmukainen ja yhteentoimiva raportointi jäsenvaltioiden välillä. Komission DAC-uudistusehdotuksen digitaalista täytäntöönpanoa koskevassa osassa todetaan DAC-raportointikokonaisuuksien sekä TIN-varmennuksen osalta nimenomaisesti: ”XML format is used as common exchange standard”.

Paltan jäsenyritykset toimivat kansainvälisesti ja raportoivat verotietoja useissa maissa. Niiden raportointijärjestelmät, -työkalut ja sisäiset prosessit rakennetaan lähtökohtaisesti XML-formaattiin, mikä edellyttää merkittäviä investointeja automatisoituun ja yhdenmukaiseen raportointiin koko EU-alueella.

Tämän vuoksi on ongelmallista, jos Suomessa tai muissa jäsenvaltioissa edellytetään kansallisesti poikkeavia raportointimuotoja. Esimerkiksi DAC6-raportoinnin käyttöönotossa Suomessa ilmoitus tuli antaa Ilmoitin.fi-palvelun kautta tunnustietoparitiedostona, eikä XML-raportointi ollut käytännössä mahdollista, vaikka palvelussa on XML-rajapinta. Tällaiset kansalliset poikkeamat lisäävät hallinnollista taakkaa, tarpeetonta konvertointia ja virheriskiä.

Suomessa tulee jatkossa mahdollistaa aina XML-raportointi silloin, kun kyse on EU:n tai OECD:n standardoimaan tietojenvaihtoon perustuvasta veroraportoinnista. Verotusmenettelylain nojalla Verohallinto voi antaa tarkempia määräyksiä ilmoitusten sisällöstä, ajankohdasta ja antamistavasta, mutta standardoidusta XML-formaatista ei säädetä laissa. DAC-uudistuksen mahdollisen implementoinnin yhteydessä XML-formaatin hyväksyminen tulisi mainita verotusmenettelylaissa ja muussa DAC-raportointia koskevassa sääntelyssä.

Samalla EU-tasolla tulee varmistaa, etteivät jäsenvaltiot tee kansallisia poikkeamia yhteisiin XML-skeemoihin, kuten on tapahtunut esimerkiksi DAC7-raportoinnissa suhteessa OECD:n malliskeemaan. Kansalliset XML-poikkeamat tulee poistaa, ja jäsenvaltioiden verohallintojen tulee hyväksyä standardoitu XML-raportointimalli sellaisenaan.

Direktiiviehdotus vastaa monilta osin Paltan tavoitteisiin, ja suhtaudumme positiivisesti komission ehdotuksiin. Sääntelyn yksinkertaistamista olisi tärkeää jatkaa. Alla ehdotuksiamme jatkotyölle:

[1] Lausuntomme: Yrityslompakoita koskeva U-kirjelmäluonnos – Palta